2 Вопрос

Становление и развитие Европейского Союза

На современном этапе в развитии международного права происходят существенные изменения, которые оказывают влияние на все отрасли международного права, в том числе на европейское право, частью которого является право Европейского Союза. Прежде чем рассмотреть поэтапно, как создавался ЕС, каковы причины необходимости проведения реформирования, каковы дальнейшие перспективы развития ЕС, следует дать краткую характеристику правовому положению ЕС в современном международном праве, основываясь на представлениях ученых юристов-международников.

Вопросами о правовой природе и правосубъектности ЕС занимались многие ученые. На наш взгляд, условно можно выделить три группы ученых. Первая - придерживаются мнения о том, что ЕС представляет собой особый вид международной межправительственной организации; вторая - считают, что ЕС является неким подобием государства; третья - не относят ЕС ни к международной организации, ни к государству.

Многие ученые, как представители западной, так и отечественной правовых наук, выдвигают идею о том, что на первых стадиях своего формирования, а именно, когда существовали европейские сообщества, можно было говорить о присвоении статуса международной организации: "История становления будущего ЕС началась с возникшего в 1951 г. в форме международной региональной (отраслевой) экономической организации Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), в которую входило всего шесть стран, все решения тогда принимались единогласно". Есть мнение о том, что ЕС обладает большим количеством признаков, которые присущи международной межправительственной организации: "а) наличие учредительного акта в форме международного договора; б) наличие института членства; в) обладание единой институционной системой (ст. 3 Маастрихтского договора); г) наличие собственных целей (ст. 2) и средств для их достижения (п. 4 ст. 6)". И все же в отличие от международных организаций ЕС не обладает самостоятельными правами и обязанностями, которые позволили бы признать его в качестве субъекта международного права. Связано это с тем, что, несмотря на желание наделить ЕС международной правосубъектностью (такая попытка содержалась в первоначальных проектах европейской интеграции - проект Спинелли 1984 г.), в Маастрихтский договор и в последующие договоры положений о соответствующем статусе внесено не было. Единственное, в Договоре 1992 г. содержится положение, которое косвенным образом перекликается со статусом ЕС, но оно является непосредственной целью: "способствовать утверждению его самобытности на международной арене...".

Профессор А. Я. Капустин в проводимых исследованиях по вопросу о деятельности ЕС выдвинул следующее определение о статусе Союза: "Союз - это международное объединение, не обладающее международной правосубъектностью, созданное на основе трех Европейских сообществ, являющихся признанными субъектами международного права".

Профессор С. Ю. Кашкин считает, что есть все основания рассматривать ЕС в качестве самостоятельного государства: "Подобно государству, ЕС обладает единой территорией с общей границей, визовым и таможенным режимами. Общее гражданство подкрепляется единым правовым статусом, участием в деятельности общеевропейских политических партий и во всем более гармонизирующемся избирательном процессе. В Союзе функционирует единый внутренний рынок... Функцию денег выполняет общеевропейская валюта евро. Существует независимый Европейский центральный банк и общий бюджет Союза".

В западной правовой науке также есть мнение о том, что ЕС обладает "юридической инфраструктурой, достойной подлинного государства".

Таким образом, на сегодняшний день ученые юристы-международники не могут определиться с вопросом о статусе ЕС.

Теперь перейдем к рассмотрению вопроса о становлении и учреждении ЕС, основные документы, которые способствовали укреплению позиций ЕС и которые вносили изменения в деятельность ЕС, а также все попытки реформирования и возможные дальнейшие перспективы развития ЕС.

7 февраля 1992 г. был подписан Договор о Европейском Союзе в нидерландском городе Маастрихт, поэтому существует еще одно, но неофициальное название данного документа - Маастрихтский договор. Так как договор повлек за собой новые серьезные ограничения государственного суверенитета стран-участниц, необходимо было проводить конституционные реформы и референдумы. Это в свою очередь заняло длительный период времени, и, таким образом, Маастрихтский договор вступил в силу только 1 ноября 1993 г. Данным Договором были внесены следующие изменения в дальнейшее развитие ЕС: во-первых, им была создана новая интеграционная организация - Европейский Союз, деятельность которого охватывает все основные сферы общественной жизни; во-вторых, руководящие органы (институты) Европейских сообществ были преобразованы в институты Союза (их стало пять, так как к существующим четырем была добавлена Счетная Палата); в-третьих, граждане государств-членов отныне наряду с национальным гражданством получили также гражданство ЕС; в-четвертых, необходимо помнить, что учреждение ЕС не привело к ликвидации Европейских сообществ, они продолжали функционировать, выступая в качестве одного из подразделений "первой опоры" новой организации; в-пятых, "единый внутренний рынок" закрепляется в Маастрихтском договоре в качестве одной из основных целей ЕС: "содействовать экономическому и социальному прогрессу и высокому уровню занятости и достичь сбалансированного и устойчивого развития, особенно путем создания пространства без внутренних границ, экономического и социального сплочения и создания экономического и валютного союза, включающего в конечном итоге введение единой валюты в соответствии с положениями настоящего договора"; в-шестых, несмотря на то что деятельность данного объединения рассматривалось с экономических точек зрения, в Договоре четко прописано положение о правах и свободе человека: "Союз уважает основные права личности, как они гарантированы Европейской конвенцией о правах человека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 г., в Риме, и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообщества" (п. 2 ст. 6 Договора). Также Маастрихтский договор внес свои коррективы по вопросу о внутренней организации ЕС, имеется в виду наличие "трех опор". С момента своего формирования ЕС включал в себя три структурных компонента, которые обладали своим собственным автономным правопорядком. В научной литературе, нередко в официальных документах эти компоненты именуются "опоры Союза" (англ. pillar, фр. pilier). Соответственно при вступлении настоящего Договора в силу все три опоры сохраняются, а в положениях Договора есть три раздела, посвященные подробной регламентации развития этих опор (см. разд. II-VI Договора). Первая опора - Европейские сообщества; вторая опора - общая внешняя политика и политика безопасности; третья опора - сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере.

Маастрихтский договор оказался недостаточно перспективным, перед ЕС встали новые серьезные проблемы. В течение 1995 г. институты ЕС изучали состояние дел, а особенно ход выполнения положений Договора. В итоге пришли к выводу о том, что необходимо предпринимать незамедлительные действия для решения возникших проблем. 29 марта 1996 г. в Турине открылась межправительственная конференция. Новый договор разрабатывали 15 государств, в результате чего не обошлось без разногласий, отражающих "особые интересы" каждого, а также их готовность к новому процессу интеграции. Отсюда проистекают "компромиссность и половинчатость одних решений, откладывание на потом других, заявление национальных позиций и многое другое". В июне 1997 г. в Амстердаме состоялась сессия Европейского совета на высшем уровне, где был одобрен проект нового Договора. Полное название договора - Амстердамский договор об изменении Договора о Европейском Союзе, договоров, учреждающих Европейские сообщества, и ряда связанных с ними актов.

Теперь кратко проиллюстрируем те изменения, которые внес Амстердамский договор: во-первых, статья, затрагивающая права человека получила дополнение, разрешившее Суду Европейских сообществ применять данное положение при рассмотрении действий государств-членов, если таковые действия подпадают под его юрисдикцию; во-вторых, он значительно усилил защиту прав и свобод человека - государства-участники приняли решение о санкциях, налагаемых на нарушителей принципов, лежащих в основе ЕС, государства-члены могут быть теперь исключены из Союза за серьезные и постоянные нарушения, к которым относятся нарушения основных прав и свобод человека; в-третьих, ввел совместное управление социальной политикой, под которой следовало понимать соблюдение внутренних и внешних границ, общую визовую политику, реализацию права убежища и иммиграции, а также сотрудничество в области судебного производства по гражданским делам; в-четвертых, что касается институциональной системы ЕС, то в целом она отличается устойчивостью своих основных конструкций, но есть общая тенденция ее развития - усиление наднациональных черт интеграционных механизмов - не только сохраняет, но и укрепляет свои позиции; в-пятых, в отношении правовой природы ЕС, данный договор, как и Маастрихтский, также не внес ничего определенного: ЕС так и не получил желаемого статуса юридического лица.

В феврале 2000 г. была созвана новая конференция правительств государств-членов для разработки новой серии реформ учредительных актов ЕС. Причинами таких действий можно назвать следующее: а) расширение Союза; б) существующие органы и институты перестают удовлетворять потребностям растущего ЕС. Таким образом, еще одним договором, призванным реформировать институциональную структуру стал Ниццкий договор, вступивший в силу 1 февраля 2003 г. Им были внесены следующие изменения: 1) расширены возможности институтов ЕС по контролю за соблюдением государствами-членами демократических принципов общественного строя; 2) в рамках общей внешней политики и политики безопасности: а) возросло количество вопросов, разрешаемых Советом на базе квалифицированного большинства; б) исключены положения об участии Западноевропейского союза в формировании общей оборонной политики ЕС; в) уточнен порядок заключения и применения международных договоров Союза с третьими странами и международными организациями; г) создан Комитет по вопросам политики и безопасности, который осуществляет политический контроль и стратегическое руководство в отношении операций по урегулирования кризисов; 3) применительно к сотрудничеству полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере добавлены положения о новом правоохранительном органе Союза - Европейском отделе по сотрудничеству судебных органов (Евроюст); 4) с учетом расширения Союза был уточнен и упрощен порядок использования государствами-членами механизма "продвинутого сотрудничества".

Не стоит забывать о том, что даже в приложениях к Ниццкому договору говорилось о необходимости поиска решений для продолжения процесса интеграции. В итоге на созванный в этих целях Европейский конвент была возложена задача подготовить проект "конституции для Европы". В связи с тем, что с 1 мая 2004 г. произошло значительное расширение ЕС, к 15 государствам прибавились еще 10, Конвент в короткие сроки разработал и предложил проект Конституционного договора, согласно которому он заменяет собой все существующие ранее учредительные акты. Далее он был вынесен на референдумы государств - членов ЕС. Вокруг него развернулась серьезная дискуссия, особенно когда стало ясно, что разработчики конституции хотели превратить ЕС в некую сверхдержаву. Затем данная конституция потерпела поражение на референдумах во Франции и Нидерландах, которые прошли в 2005 г. В итоге данный документ был снят с повестки дня. Было приято решение о подготовке нового базового Договора, в окончательном виде он был представлен на подписание, состоявшееся в декабре 2007 г. 13 декабря 2007 г. руководители 27 государств - членов ЕС подписали Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества. Новый Договор предусматривает существенное изменение структуры и правопорядка ЕС, системы его институтов и условий принятия обязательных решений. В литературе данный акт получил название Договор о реформе 2007 г., также его называют Лиссабонским договором, так как местом его подписания является столица Португалии город Лиссабон.

Многие расценивают данный Договор в качестве начала серьезных реформ. Это связано с тем, что сразу на следующий день после его подписания руководители государств - членов ЕС на встрече в верхах 14 декабря 2007 г. в Брюсселе приняли решение учредить независимую экспертную группу. Перед ней была поставлена задача по рассмотрению проектов новых направлений развития и реформирования ЕС, но уже в долгосрочной перспективе - в расчете на 2020-2030 гг.

Предполагалось, что Лиссабонский договор вступит в силу с 1 января 2009 г. К этому сроку все государства-члены были призваны завершить ратификационный процесс и сдать ратификационные грамоты на хранение Итальянской Республике, которая является государством-депозитарием. В случае задержки с ратификацией дата вступления будет автоматически передвигаться. В этом случае он вступит в силу с первого числа месяца, который следует за сдачей на хранение последней ратификационной грамоты. В документах, которые прилагаются к Договору, содержится положение о том, что если данный Договор будет ратифицирован 4/5 всех государств - членов ЕС и возникнут определенные трудности у других государств, Европейский совет должен будет вернуться к обсуждению данного вопроса.

Можно посвятить целую главу вопросу о том, какие новшества привнес с собой Лиссабонский договор, но в рамках рассматриваемой темы акцентируем внимание на самых серьезных изменениях, которые последовали после вступления в силу Лиссабонского договора (1 декабря 2009 г.). Последним из 27 государств, являющихся членами ЕС, ратифицировала договор Чехия (3 ноября 2009 г.).

Прежде всего Лиссабонским договором предусматривается предоставление ЕС статуса юридического лица. Профессор С. Ю. Кашкин считает, что признание принципа единой правосубъектности ЕС выражается в следующих прерогативах: а) ЕС рассматривается в качестве единого субъекта компетенции, предоставленной ему государствами-членами; б) эта компетенция реализуется им через единую систему собственных институтов, органов и учреждений; в) сформирована единая система правовых актов (регламентов, директив и т.д.), издаваемых во всех сферах его компетенции; г) признается наличие у ЕС "максимально широкой правоспособности" юридического лица и его деликтоспособности, т.е. способности нести ответственность по договорам и другим обязательствам; д) предусмотрено право Союза заключать международные соглашения с третьими государствами и международными организациями, иметь привилегии и иммунитеты на территории государств-членов, создавать дипломатические миссии и представительства; е) наличие у Союза своего бюджета, финансируемого за счет своих ресурсов, свидетельствует также о его определенной финансовой автономии.

Профессор Л. М. Энтин в своих проводимых исследованиях по вопросу о природе ЕС пришел к выводу о том, что если в проекте о Конституции ЕС данное объединение учреждалось на основе волеизъявления народов и государств, то в Лиссабонском договоре ЕС учреждают только государства-члены, их называют - Высокие Договаривающиеся Стороны. Также он считает, что в положениях данного Договора не говорится о том, что ЕС сверхдержава: "ЕС не сверхдержава и не некое наднациональное государственное образование, обладающее собственным суверенитетом, он представляет собой интеграционное объединение, которое наделяется определенной и строго ограниченной компетенцией".

Было также осуществлено упрощение внутреннего устройства Союза за счет ликвидации "структуры трех опор". Это позволило отказаться от путающей двусмысленности понятий "Европейский Союз" - "Европейское сообщество". Все упоминания о Европейском сообществе были заменены на Европейский Союз.

В ст. 2 Договора впервые включена новая правовая категория - "ценности Союза". Предполагается, что эти ценности представляют собой "морально-нравственные начала европейской, а по сути дела и мировой цивилизации"3. Все государства - члены ЕС должны уважать и следовать им, такое же требование предъявляется и к государствам, вступающим в ЕС. Также предусмотрены санкции в виде приостановления отдельных прав в членстве ЕС в случае неуважения к данным ценностям. К ценностям ЕС можно отнести: человеческое достоинство, свободу, демократию, равенство, правовое государство, права человека.

Что касается целей и задач ЕС, то Лиссабонский договор предусматривает следующие: принципы, рассматривавшиеся ранее как декларативные: защита граждан ЕС по всему миру, экономическое, социальное и территориальное единство, культурное многообразие и др., - наряду с социальными целями, становятся основополагающими задачами политик ЕС. Задачей ЕС также становится создание "внутреннего рынка" и достижение целого ряда целей: полная занятость, социальный прогресс, высокий уровень защиты окружающей среды, борьба против дискриминации, социальная справедливость, защита прав детей и т.д.

Еще одним нововведением Лиссабонского договора является придание Хартии ЕС об основных правах 2000 г.1 той же юридической силы, которую имеют учредительные договоры. Также ЕС присоединяется к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.). При этом следует не забывать о том, что основные права, как они гарантированы Конвенцией и как они вытекают из общих для государств-членов конституционных традиций, входят в содержание права Союза в качестве общих принципов (п. 3 ст. 6 Лиссабонского договора).

Лиссабонский договор впервые в своих положениях признает право за государствами на свободный выход из состава ЕС. Также данный Договор восстановил право "вето" государств-членов по отдельным вопросам, отсрочил сроки реализации некоторых институциональных преобразований, сделал частные уступки некоторым странам (Великобритании, Ирландии, Польше, Франции, Италии, Болгарии).

В соответствии с Лиссабонским договором компетенция ЕС и национальных правительств будет рассматриваться следующим образом: ЕС обладает исключительной компетенцией в вопросах определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности, определения действий для поддержки, координации или дополнения действий, предпринимаемых государствами-членами, но без ущемления их компетенций в этих областях. Вопросы функционирования Таможенного союза, внутреннего рынка; монетарной политики государств-членов, официальной валютой которых является евро; общей коммерческой политики и заключения международных договоров в ряде случаев также относятся к ведению Союза. К сферам совместной компетенции Договор относит функционирование внутреннего рынка, социальную политику, экономическую, социальную и территориальную политику сплочения, сельское хозяйство и рыболовство, проблемы окружающей среды, защиту потребителей, транспорт, энергетику, пространство свободы, безопасности и правопорядка, общие проблемы здоровья населения, исследования, технологическое развитие, космическое пространство, развитие сотрудничества и гуманитарной помощи, координацию вопросов занятости и социальной политики в странах-членах. В таких областях, как защита здоровья населения, промышленность, культура, туризм, образование, проблемы молодежи и спорт, Союз будет оказывать поддержку государствам-членам.

Также Лиссабонский договор прописывает обязательную коллективную ответственность стран - членов ЕС. Если государство стало жертвой агрессии, другие государства обязаны оказать помощь и поддержку "всеми возможными средствами".

Лиссабонский договор предоставляет право ЕС определять модели координации экономической политики стран - членов еврозоны. Комиссия может выступить с предупреждением государства о том, что его экономическая политика не соответствует общим рамкам экономической политики ЕС.

Договором о реформе предусматривается такое понятие, как "гражданская инициатива". В соответствии с этим понятием граждане ЕС получают право выступать с предложением Европарламенту или Совету изменить законодательство. Для этого необходимо заручиться поддержкой данной инициативы со стороны миллиона граждан. Комиссия сохраняет за собой право решать, следует ли предпринимать действия для удовлетворения этого запроса.

Но есть еще один вопрос, на который пока точно не может ответить ни западно-правовая, ни отечественно-правовая науки. Состоит он в том, что не ясно: что собой представляет Договор о реформе? Является ли он международным договором или же конституцией? По мнению С. Ю. Кашкина, Лиссабонский договор представляет собой предконституцию национального типа. Данный термин он выводит из тех функций, которые осуществляет Лиссабонский договор по отношению к ЕС. Он считает, что документ представляет собой совокупность актов обладающей высшей юридической силой в рамках иерархии, сложившейся в ЕС особой правовой системы; формулирует идеологию, основополагающие ценности, устанавливает цели, задачи и принципы функционирования Союза; определяет основы общественного строя и экономических отношений с "третьими" странами, вторгается в вопросы экономического планирования, налогообложения и денежного обращения; провозглашает и гарантирует фундаментальные права и свободы своих граждан; закрепляет компетенцию Союза и его составных частей, а также взаимоотношения между ними; определяет состав, формирование и полномочия союзных органов исполнительной, законодательной, судебной и контрольной власти, а также обеспечивает взаимодействие между ними; официально закрепляет ценности, институты и основополагающие принципы конституционного строя, основы надгосударственного правового регулирования общественных отношений на всей территории, стремится усиливать господство права, борьбу с преступностью; сформировать свою собственную внешнюю политику по отношению к третьим странам и международным организациям, а также обеспечить защиту от посягательств извне.

Таким образом, из сказанного выше можно сделать следующие выводы: во-первых, процесс становления ЕС занимает длительный период времени в истории (начиная с 1951 г. до сегодняшнего дня); во-вторых, с момента появления Европейских сообществ данное объединение действительно функционировало как региональная экономическая межправительственная организация; в-третьих, споры о правовой природе и действительном статусе ЕС продолжаются до сих пор; в-четвертых, несмотря на внесение положения о наделении ЕС статуса юридического лица в Лиссабонском договоре, вопрос о том, каковы дальнейшие перспективы развития ЕС, будет проясняться только со временем. На наш взгляд, все-таки дальнейший путь развития ЕС следует рассматривать в качестве конфедерации. Это связано с тем, что государства-члены дорожат своим суверенитетом, а для того чтобы быть федерацией, необходимо часть полномочий передать центральной власти, что в рамках ЕС сделать сложно, к тому же сегодня существует множество направлений деятельности, которые могут осуществляться государствами - членами ЕС совместно, помимо тех, которые уже были реализованы.

Латвия, Литва и Эстония 1 мая становятся членами Европейского Союза. Вступление Латвии в ЕС, как отмечают местные наблюдатели, повлечет за собой перемены во многих сферах жизни жителей страны. Из положительных перемен наблюдатели отмечают отмену таможенного контроля на границе Латвии с Эстонией и Литвой, а также облегчение пограничного контроля при поездках во все страны ЕС. Однако визовый режим пока сохранится. Он будет отменен лишь после присоединения Латвии к Шенгенскому договору. Это может произойти в 2007 или 2008 году. Сохранятся также ограничения на трудоустройство в большинстве стран ЕС. Пока граждане Латвии смогут работать лишь в Великобритании, Ирландии, Швеции и девяти странах - новых членах ЕС. По-прежнему будет действовать латвийская денежная единица - лат. Переход на евро планируется только в 2008 году. Однако с 2005 года курс лата будет привязан к евро, а в магазинах все цены будут указаны в обеих валютах. Эксперты планируют рост цен на большинство товаров в Латвии. По их мнению, после вступления страны в ЕС цены увеличатся в среднем на 10%. Бывший премьер-министр Латвии Иварс Годманис не исключил даже скачка цен на 25-27%. Так, ожидается, что цена одного литра бензина марки А-95, который уже сегодня стоит 45 сантимов, увеличится примерно на два сантима и достигнет почти $1, а цена одного литра дизельного топлива возрастет на шесть сантимов. Все это сказывается на отношении жителей Латвии к членству страны в ЕС. Если еще год назад по опросам общественного мнения до 60% населения поддерживали вступление страны в ЕС, то в последнее время этот показатель снизился на более чем 10%. В полночь изменится режим пересечения границ новых членов ЕС. Он будет соответствовать стандартам, принятым в Евросоюзе. Например, в литовском Таможенном департаменте РИА "Новости" сообщили, что в первую очередь это коснется прибывающих с Востока, в частности из стран СНГ. Ограничения и правила, принятые в ЕС, будут распространяться на огромный перечень ввозимых товаров и предметов, в частности, на подарки и сувениры. С 1 мая меняются и литовские визы. Все зарубежные представительства и консульские службы Литвы за рубежом начнут в этот день выдавать визы нового типа, форма которых установлена регламентом Совета Евросоюза и обязательна для всех стран-членов ЕС. Но до присоединения к Шенгенскому договору новые литовские визы будут действительны только для поездок в саму Литву. Переход на евро в Литве планируется в 2007 голу. Несмотря на все изменения, национальной валютой Литвы по-прежнему останется лит. Латвия, Литва и Эстония отмечают вступление в ЕС пышными торжествами. 1 мая в Риге, а также в почти 600 самоуправлениях страны, состоятся торжественные церемонии поднятия флагов Латвии и ЕС. Затем повсеместно пройдут концерты самодеятельных коллективов, спортивные соревнования и народные гуляния. Вечером 1 мая в Национальной опере Латвии в Риге состоится концерт "Приветствие Европе". В Таллине день вступления в ЕС начнется с торжественного подъема государственного флага перед дворцом Тоомпеа, где проходят заседания эстонского парламента. С речью на этой церемонии выступит спикер парламента Эне Эргма. Затем будет поднят флаг ЕС перед резиденцией президента в Кадриорге. Президент страны Арнольд Рюйтель выступит с речью и даст пресс-конференцию. В Литве по случаю вступления страны в ЕС пройдет серия официальных и общенародных праздничных мероприятий. В субботу утром в литовском парламенте состоится торжественное заседание, в котором примут участие временно исполняющий обязанности президента Артурас Паулаускас, другие руководители страны, члены правительства, главы дипломатических миссий и аккредитованные в Литве атташе. Ровно в полдень на площади Независимости, по соседству с литовским сеймом, пройдет торжественная церемония поднятия флагов Литвы и ЕС.