1. Основные направления модификации федерализма. Конкурентный федерализм и деволюция

 Глобализация – это термин для обозначения ситуации изменения всех сторон жизни общества под влиянием общемировой тенденции к взаимозависимости и открытости, признание растущей взаимозависимости современного мира, главным следствием которой является значительное ослабление государственного суверенитета под напором действий иных субъектов современного мирового процесса (корпораций, финансовых институтов, этнических диаспор, религиозных движений и т.д.)[1] Глобализация – это процесс повсеместного преодоления, «ломки» старого и создания нового, но с сохранением некоторых «старых» институтов или прежних по форме, но наполняемых новым содержанием. Концепции глобализации, сменившие сначала идеи вестернизации, а затем - модернизации, в течение последних полутора десятилетий активно разрабатываются в отечественной науке[2]. Обобщение новых исследований российских и зарубежных авторов по проблематике «глобализация и федерализм» позволяет выявить следующие основные направления модификации федерализма в связи с глобализацией:

       развитие единства в многообразии, укрепление единства на фоне интеграции и сохранения, а иногда и усиления разнообразия отношений «центр – периферия»;

       поиски новых форм сочетания централизации и децентрализации, в частности, передача полномочий на места при концентрации регулятивных  полномочий, прежде всего политического характера, у федерального центра; по существу, это тенденция разделения полномочий социального и политического характера;

       развитие институтов участия субъектов федерации в решении вопросов федерального значения; такая система отношений получает иногда название «демократии согласования»[3];

       стремление к поискам новых форм компромиссов и консенсуса федерации и ее субъектов, т.н. «идеология умения», что вытекает из противоречивой, и, следовательно, неустойчивой природы самой федеративной системы; глобализация усиливает конфликтность и требует умелым образом улаживать противоречия, что отнюдь не исключает применение мер федерального принуждения;

       модернизация концепций субсидиарности и пропорциональности в отношениях центра, регионов и муниципалитетов; указанные концепции распространяются также на отношения, не связанные с федеративным строительством (например, процессы регионализации).

Субсидиарность – территориально-организационный принцип, направленный на оптимальное распределение полномочий между различными уровнями принятия политических решений, обеспечивающий максимальную эффективность и прозрачность для граждан. Пропорциональность (этот принцип назван в Европейской Конституции 2004 г., которая может вступить в силу только после ратификации всеми 25-ю членами ЕС) предусматривает, в частности, справедливое (пропорциональное) распределение полномочий и ответственности с учетом факторов центра и мест, а также между участниками отношений. С этими в значительной мере связаны и некоторые другие концепции, особенно в сфере распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. После Второй мировой войны наибольшее распространение получила концепция кооперативного федерализма[4], сменившая жесткую конструкцию дуалистического федерализма. Она требовала партнерства двух властей – федеральной и субъектов федерации. Через несколько десятилетий, в период глобализма, концепция кооперативного федерализма получила более широкое истолкование и расширенное практическое применение. На основе критического переосмысления опыта кооперативного федерализма в связи с изменением экономических условий возникла концепция конкурирующего федерализма[5].

В эпоху глобальной экономики и новых технологий региональная политика государства трансформируется. На смену поддержке отсталых регионов приходит поощрение наиболее динамичных, максимальное развитие их конкурентоспособности с целью привлечения новых инвестиций. Конкурирующий федерализм предполагает соперничество различных органов власти, смоделированное по аналогии со свободным рынком. Если кооперативный федерализм сориентирован на интересы органов власти, то конкурирующий федерализм в первую очередь заботится об удовлетворении потребностей граждан. Органы власти различного уровня соперничают друг с другом в области инновационной политики, а граждане голосуют кошельком или ногами за или против определенных нововведений. Таким образом, в современных федерациях, как правило, одновременно используются элементы как конкурирующего, так и кооперативного федерализма.

Эпоха глобализации характеризуется расширением сферы применения самой федеративной идеи. Федерализация государственной власти проявляется в виде деволюции[6] государственно-властных полномочий в унитарных государствах  либо создания квазифедеративных наднациональных образований, сочетающих в себе черты федерации и конфедерации. Деволюция приводит к появлению смешанных, гибридных форм территориальной организации государства, в которых гарантирована территориальная автономия и допускаются различные формы участия территориальных образований в формировании государственной  воли. В отличие от традиционных федераций (США, Швейцарии, Канады) гибридные формы территориальной организации формируются путем преобразования унитарных государств. В настоящее время можно выделить две разновидности гибридных форм – региональные государства (Италия, Испания) и унитарные государства с федеративными чертами (ЮАР, Соединенное Королевство).

Региональное государство трактуется либо как крайняя форма децентрализованного унитарного государства, либо как разновидность государства, находящегося на полпути от унитарного к федеративному государству, отличительной чертой которого является конституционная гарантированность региональной автономии. Для данной разновидности территориальной организации характерно наделение автономных регионов правом принятия законов без предоставления им учредительных полномочий. В региональном государстве проводится определенное разграничение компетенции между центром и регионами, при этом в отличие от федерации остаточная компетенция закрепляется за центральной властью. Этот вид территориальной организации допускает ассиметрию - учреждение нескольких разновидностей регионов, наделенных разным объемом компетенции. Контроль за деятельностью регионов осуществляют органы конституционного уровня - конституционный суд, правительство, счетная палата и т.д. Бывают и назначенные центром в регионы комиссары с ограниченными контрольными полномочиями.

Вместе с тем, для этой формы государственного устройства нетипично участие регионов в пересмотре конституции страны, представительство в верхней палате парламента, а также наделение их полномочиями в сфере судоустройства. Региональное государство - это не статичная форма, а процесс движения к федерализму, приобретающий разнообразные формы. Так, в Италии в ходе конституционной реформы 2001 г. были значительно усилены позиции областей - введено разграничение компетенции между центром и областями на основе федеративной модели, отменен контроль Правительства за принятием областных законов, области получили возможность самостоятельно принимать статуты, ставить вопрос о повышении статуса.

В Конституции ЮАР 1996 г.  закреплены принципы кооперативного правления трех уровней власти - национального, провинциального и местного на основе взаимозависимости и взаимодействия. Провинции представлены собственными делегациями в верхней палате парламента страны - Национальном совете провинций, они могут принимать собственные конституции и законы. На практике речь идет о формальном заимствовании элементов федеративного устройства (хотя в самой ЮАР ее не называют федеративным государством), поскольку провинции фактически не реализуют свою законодательные полномочия, являясь административными инструментами реализации решений и законов, принятых на центральном уровне. Опыт ЮАР показывает слабость системы, основанной на доминировании на всех уровнях одной партии, сориентированной на централизм и унификацию, при отсутствии необходимых человеческих ресурсов на провинциальном уровне.

В 1997 г. в Великобритании был провозглашен и в 1998 г. начал осуществляться курс на деволюцию. Первоначально реформа была сориентирована на признание особого статуса Шотландии, Северной Ирландии, Уэльса, однако в настоящее время она распространяется и на регионы Англии. Территориальное устройство Великобритании отличает гибкость подходов и широкая ассиметрия. Существует 6 разновидностей региональных моделей, предполагающих передачу центральной властью первичных (Шотландия, Северная Ирландия) или вторичных (Уэльс) законодательных полномочий либо сугубо административной компетенции (Англия).

Глобализация ведет и к появлению новых разновидностей наднациональных образований. Наиболее ярким проявлением наднационального образования, сочетающего черты конфедерации и федерации, является Европейский Союз, возникший для урегулирования некоторых вопросов экономического сотрудничества суверенных европейских государств, впоследствии существенно модифицировавшийся и расширивший свой состав в результате ряда последующих политических соглашений. В рамках существующей модели можно отметить ряд проявлений федералистских тенденций:

       наличие европейского гражданства и единой валюты;

       верховенство права ЕС, прямое действие норм, принятых органами Союза, в отношении физических и юридических лиц государств-членов;

       взаимодействие ЕС и государств-членов на основе принципа субсидиарности[7];

       представительство государств в руководящих органах Союза.

Подписание 29 октября 2004 г. главами государств-членов Договора, учреждающего Конституцию для Европы[8], свидетельствует о дальнейшем развитии федералистских тенденций в ЕС. Ранее ни одна из наднациональных организаций не именовала свои учредительные документы конституциями, такое название резервировалось за основными законами государств. Конституционный характер данного Договора объясняется закреплением в нем основополагающих ценностей Союза (ст. I-2), включением в него в качестве составной части Хартии основных прав и свобод (Часть II), определением условий  вступления и характера членства в Союзе, включая право добровольного выхода из него (Раздел IX Части I), символов Союза (ст. I-8).

В Конституции проведено четкое разграничение полномочий между ЕС и государствами-членами с определением сфер исключительной и совместной компетенции, вспомогательной, координационной или дополнительной деятельности (ст. I-11 - I-18). Пределы осуществления данных полномочий основаны на принципе субсидиарности – одном из ключевых принципов федеративного устройства (ст. I-11). В тексте Конституции содержится уточненное определение принципа субсидиарности, которое предполагает, что «Союз действует, если и поскольку цели намеченных действий не могут быть в достаточной мере достигнуты Государствами-участниками ни на центральном, ни на региональном или местном уровнях и, напротив, в силу их масштабов или результатов, могут быть достигнуты успешнее на уровне Союза».

41.Философия В.Соловьева учение о всеединстве и богочеловечестве.

На главную страницу